Принципы принятия и исполнения государственных решений. Российская академия народного хозяйства и государственной службы Принятие и исполнение государственных решений статья

Решение, принятое государством.
Государственное решение – цель и
проект действий органов
государственной власти.
1. Как принять решение.
(кто, как, какие, почему)
2. Как исполнить решение.
(кто, как, насколько эффективно)

Управленческое решение

Государственное решение является одним
из видов управленческих решений!
Управленческое решение – это
совокупность взаимосвязанных,
целенаправленных и логически
последовательных действий, которые
обеспечивают реализацию
управленческих задач.

Управленческое решение

Черты управленческих решений:
— обоснованность
— своевременность
— законность
— четкая формулировка задач
— посильность исполнения
— комплексность подхода
— преемственность

Управленческое решение

Управленческое решение
Процесс
поиск и анализ
требуемой информации,
разработка,
утверждение и
реализация УП
Явление
документ – план,
распоряжение,
приказ, решение, указ,
постановление,
закон и т.д.

Управленческое решение

Управленческое решение

Управленческое решение

Государственное решение

Г.Р. – это выбор и обоснование определенного
проекта действий государственных органов,
направленных на достижение общественных
целей.
Г.Р. это особый тип управленческих решений,
составляющих функцию государственной власти.
Г.Р. – целевой публично-властный акт
воздействия государственного органа
управления, направленный на социальные
общности или процессы и обладающий
соответствующей правовой формой

Особенности государственного решения

Внешняя направленность
Публичный характер
Правовая форма
Объект воздействия – социальные общности
или процессы
Результат управленческого воздействия –
социальное изменение

Государственное решение

Государственное решение

Субъект Г.Р.
Руководящий орган государственной
власти (коллегиальный или лидер)
Субъект-исполнитель Г.Р.
Аппараты государственной службы
Объект Г.Р.
Нижестоящие органы управления,
социальные группы, политические и
общественные объединения
Авторитет Г.Р.
Легитимность субъекта и
обоснованность решения
Диапазон Г.Р.
Политическое пространство Г.Р. И
объем задач, охватываемый данным
решением
Информационная обеспеченность
Г.Р.
Информационная база принятия
решения
Технология и стиль принятия Г.Р.
Методы и приемы подготовки и
принятия решения
Тип принятия Г.Р.
Демократический или авторитарный

Государственное решение

По уровню субъектов
— федеральные решения
— региональные решения
— решения местных органов власти
По характеру целей и задач
— политические и административные
— руководящие и исполнительские
— стратегические и оперативнотактические
— общегосударственные и
относящиеся к отдельным областям
государственной жизни
По сферам жизнедеятельности
общества
— экономические
— культурные
— социальные
— международные и т.д.

Государственное решение

Группировка государственных решений
По масштабам охвата объекта
управления
— общесистемные решения
— общеполитические решения
— макроэкономические решения и т.д.
По управленческим функциям
— решения по вопросам
планирования
— решения по вопросам организации
— решения по вопросам контроля и т.д.

Примеры политических решений

Государственные программы
Концепции
Федеральные законы
Указы Президента РФ по общим вопросам
деятельности государства

Примеры административных решений

Государственное решение

7 элементов государственного управленческого
решения
1. Прогнозирование различных вариантов действий и
возможных последствий каждого из них.
2. Планирование состава и содержания выбранного
будущего действия.
3. Организация выполнения действия.
4. Стимулирование объектов осуществляющих действия.
5. Координация действия.
6. Контроль выполнения действия.
7. Информирование инициатора действия о ходе его
выполнения.

Документы,
на основе которых
принимаются решения
и фиксируются
принятые
решения
Организационноправовые
Распорядительные
Справочноинформационные

Организационно-правовые документы

Содержат положения, строго обязательные
для использования, реализуют нормы
административного права и являются
правовой основой деятельности.
Проходят процедуру утверждения
вышестоящим органом или
руководителем.

Виды организационно-правовых документов

Распорядительные документы

регулируют деятельность, направленную на
обеспечение реализации задач, стоящих перед
органом управления.
Содержат решения, идущие сверху вниз: от
управляющего органа к подчиненным
организациями структурным подразделениям.

по действию
Правовые акты, действующие
на федеральном уровне
Правовые акты, действующие
на уровне субъектов РФ
Правовые акты, действующие
в пределах отрасли
Правовые акты, действующие
в рамках отдельной организации

Виды распорядительных документов

Справочно-информационные документы

Выполняют служебную, вспомогательную роль по
отношению к организационно-правовым и
распорядительным документам, поскольку не
содержат поручений, не обязывают действовать строго
предписанным образом, как распорядительные
документы, а лишь сообщают сведения, которые могут
побудить к принятию определенного решения, т.е.
инициируют управленческие решения, позволяют
выбрать тот или иной способ действия.

Виды справочно-информационных документов

Справочно-информационные
документы
докладная записка
предложение
объяснительная записка
заявление
представление
переписка
служебное письмо
телеграмма, телефонограмма,
телекс, факсограмма,
электронное сообщение
Справочно-аналитические
документы
акт
справка
сводка
заключение
отзыв
список
перечень

Роль человеческого фактора в процессе разработки государственного решения

Каждый человек уникальная личность, поэтому
каждое управленческое решение уникально.
На подготовку, реализацию и оценку УР влияет
человеческий фактор, обусловленный личностными
качествами руководителя.

Личностные качества руководителя
Неизменяемые:
— темперамент
— здоровье
— реакции
Слабо изменяемые:
—
внушаемость
уровень эмоциональности
профессионализм
опыт
внимание
склонность к риску
особенности мышления
Сильно изменяемые:
—
воля
ответственность
коммуникабельность

Каждая личность имеет жизненную
генетическую программу, включающую
набор индивидуальных психических
свойств – темперамент.

Типы темперамента

Холерик

Личности холерического темперамента предпочитают быстроту,
оперативность и личную инициативу. Предпочитают выполнять
интересные задания. Если появляется более значимое или
интересное задание, они могут оставить невыполненным старое и
переключиться на выполнение нового.
Холерики не всегда успевают тщательно оценить ситуацию и
сформировать истинную проблему. Их решения порой носят
спонтанный характер и характеризуются высоким уровнем риска,
решительностью и бескомпромиссностью. Для повышения
эффективности выполняемых холериком заданий рекомендуется
постоянно
контролировать
их
и
обеспечивать
быстродействующими информационными системами поддержки
решений типа «Консультант-М», «Галактика», «Парус» и др.

Флегматик

Флегматики характеризуются замедленными реакциями и
обоснованными
суждениями.
Они
работоспособны
и
предпочитают использовать типовые технологии. Для их
сознания очень устойчивым является начальный период обучения
или повышения квалификации — в школе, институте. Дальнейшее
повышение квалификации идет в русле уже накопленных знаний.
Если им преподается материал, противоречащий ранее
полученным установкам, они его не воспринимают. Личности
флегматического типа предпочитают получать задания в
письменной форме и также сдавать выполненную работу. Они
предпочитают затратить больше времени на разработку УР, чем
на его реализацию. Для них важен избыток информации, мнений
и советов по решаемым задачам. Их решения характеризуются
высоким уровнем безопасности и обдуманности. При реализации
решений флегматики решительны и настойчивы. Они больше
доверяют специалистам, чем информационным системам.

Меланхолик

Личности
меланхолического
темперамента
отличаются
повышенной
эмоциональностью. Они не могут долго находиться наедине со своими
проблемами. У них имеется потребность с кем-либо обсудить свои проблемы, они
готовы обсудить проблемы и других людей и делают это с готовностью.
Меланхолики постоянно ищут лидера (защитника) в своей профессии и хобби.
Они прекрасно работают в коллективе, где есть лидеры.
Меланхолики очень ответственно подходят к РПУР. Они пытаются учесть все
возможные отрицательные последствия реализации решений как на уровне
расчетов, так и на уровне интуиции. Иногда второстепенные проблемы (мелочи)
возводятся ими в ранг первостепенных. На выполнение заданий меланхоликам
требуется много времени, большой объем информации и советчики. Решение,
принятое меланхоликом, отличается детальной проработанностью и реальностью
выполнения. Меланхолики принимают эффективные решения в области
стратегического планирования, экономики, конструирования и т. д. Работа в
напряженных ситуациях им противопоказана, так как у них чувства берут верх над
расчетами. Меланхолики постоянно погружены в свою работу в компании и дома.
При реализации своих решений они постоянно следят за ходом их выполнения,
помогают исполнителям, вникают во все тонкости возникших проблем.

Сангвиник

Личности сангвинического темперамента имеют более спокойный тип
мыслительной деятельности. Они, так же как и холерики,
оперативны при РПУР, однако индивидуализму предпочитают
коллективное обсуждение ключевых проблем или ключевых
элементов уже принятых ими решений.
Сангвиники хорошо работают со специалистами и с информационным
системами поддержки решений, с типовыми технологиями, внося
при необходимости свои совершенствования. Их сфера
деятельности
заключается
в
подготовке
и
реализации
ответственных, связанных с опасностью, УР. Руководитель должен
следить, чтобы у сангвиников всегда была конкретная работа, иначе
они впадают в депрессию.

Поскольку в любом коллективе имеются люди с разными
темпераментами, УР должно быть составлено так, чтобы его
правильно воспринимали все исполнители. Этого можно
достигнуть двумя способами:
— составлять четыре варианта одного и того же УР для
холериков, сангвиников, флегматиков и меланхоликов;
— текст УР делать структурированным по следующему
правилу:
подробное название подготовленного УР;
резюме УР;
подробное содержание УР;
приложения к УР с набором расчетов, объяснений и
согласований.

В структурированном тексте:
холерик прочтет только подробное название
задания и сам представит себе дальнейший
текст с порядком его выполнения;
сангвинику достаточно причитать основные
положения УР (резюме);
флегматику необходимо прочесть подробное
содержание УР;
меланхолику полезно ознакомиться и с
расчетными материалами по УР.

Этапы принятия государственных решений

Этапы принятия государственных решений по Р. Денхарту:

Этапы принятия государственных решений по Л. Планкетту и Г.Хейллу:

выявление проблемы
постановка проблемы
поиск решения проблемы
принятие решения
выполнение решения
оценка результата

Этапы принятия государственных решений по Дж. Андерсону и У. Дану:

построение политической повестки дня
формулировка проектов государственных
решений
утверждение публичного решения
реализация государственного решения
оценка результатов осуществления публичного
решения

Этапы принятия государственных решений по К. Паттону и Д. Савицки:

обнаружение, определение, детализация
проблемы
выявление критериев оценки альтернатив
разработка альтернативных вариантов решения
проблемы
оценка альтернатив
выбор наилучшей альтернативы
оценка последствий принятого решения

Этапы принятия государственных решений по Д. Веймеру и А Вайнингу:

понимание проблемы
выбор и объяснение целей
выбор метода решения проблемы
выбор критериев оценки альтернатив
определение альтернативных вариантов
решения проблемы
оценка решения (+ оценка последствий)
выработка рекомендаций

Этапы принятия государственных решений по А.И. Соловьеву:

подготовительный
разработка целей
реализация и имплементация (продвижение)
целей
завершающий этап (оценка достигнутых
результатов)

Определение действий, направленных на разработку цели управленческого решения

Определение действий, направленных на
разработку цели управленческого решения
Состав этапа:
— выявление проблем, касающихся полномочий
—
—
государства
идентификация ЛПР
определение повестки дня
действия по инициации решения
формулировка проблемы

Проблема:

Подготовительный этап принятия решения
Проблема:
— острый конфликт или кризис в определенной
сфере или обществе
— препятствие развитию и интересам значимого
общественного сектора
— состояние нарастания рисков и угроз обществу
— ситуация, создающая возможность для начала
качественных преобразований в обществе

Общая схема поиска проблем

Подготовительный этап принятия решения
Методы сбора
информации
Формализованные
-математические
-статистические
-имитационные
Качественные
-аналогий
-экспертных оценок
-наблюдения
-игрового моделирования

Идентификация ЛПР – определение лица принятия решения, уяснение пристрастий этого лица в сфере принятия решений

Подготовительный этап принятия решения
Идентификация ЛПР – определение лица принятия
решения, уяснение пристрастий этого лица в сфере
принятия решений
Государственная
администрация
ЛПР
Политические
структуры
Эксперты
Конкуренция, согласие или уход от ответственности,
когда решаемая проблема не обещает наград

Подготовительный этап принятия решения
Центральное место на подготовительном этапе
занимает определение повестки дня.
Повестка дня – перечень первоочередных
вопросов, подлежащих решению.

Стадии разработки повестки дня:

Подготовительный этап принятия решения
Стадии разработки повестки дня:
— выделение проблем с учетом альтернатив их решения
—
—
и предварительной оценкой ресурсов и последствий
возможных решений
классификация проблем и их типологизация (для
обнаружения известных параметров и прецедентов
урегулирования)
определение реального значения проблемы для
общества
идентификация проблем или определение их
специфических параметров
«очистка» приоритетной проблемы от сопутствующих
ей косвенных характеристик

Подготовительный этап принятия решения
Выработка повестки дня всегда идет в форме
конкуренции различных министерств и
ведомств.
Их
активность
дополняется
давлением со стороны внешних структур
(СМИ, эксперты, международные организации
и т.д.) часто с применением манипулятивных
технологий

Подготовительный этап принятия решения
Преобладающее
влияние
на
формирование повестки оказывает
позиция первых лиц в государстве.

Выделяют следующие виды повесток:

Подготовительный этап принятия решения
Выделяют следующие виды повесток:
— общественная (направлена на решение крупных
—
—
—
общенациональных проблем)
дискуссионная (направлена на публичное
согласование позиций власти и общества по данному
вопросу)
институциональная (отражающая множественность
позиций государственных органов власти в
конкретной ситуации)
медиаповестка (перечень вопросов, выносимых на
обсуждение в публичной сфере СМИ)
итоговая повестка (результат согласования позиций
всех основных участников процесса)
повестка дня лидера (индивидуальный подход лидера
к социальным проблемам)

Подготовительный этап принятия решения
В
СССР стратегические и тактические
ориентиры задавались в решениях и
директивах съездов КПСС.
В
РФ – в стратегических программах и
доктринах (долгосрочная и среднесрочная
перспектива),
в
посланиях
Президента
(краткосрочная перспектива).

Инициация решений – санкционирование начала действий по решению

Подготовительный этап принятия решения
Инициация решений – санкционирование начала
действий по решению
Запуск – формализованная деятельность
госаппарата (низкий творческий потенциал),
следовательно, торможение решений или
полное невыполнение.

Этап разработки целей
Разработка целей – выработка конкретных
параметров деятельности государства при
решении сформулированной в начальном виде
проблемы.

Этап разработки целей
Особенности целеполагания для государства:
1)
2)
3)
4)
У государства превалирует ориентационное содержание
управленческой
деятельности
(управленческие
органы
осуществляют работу по функциям, а не по проектам)
Сбор данных, необходимых для решения проблемы, и
практическое управление решением проблемы осуществляется
одновременно
Долгий процесс выработки целей (из-за сильного влияния
различных центров принятия решений)
Сочетание стратегических целей с задачами символического
влияния на общество (конкретные целевые показатели часто
имеют второстепенный статус по сравнению с политическими
установками государства).

Этап разработки целей
Модели поведения
государства
на данном этапе
Управление по целям
Нецелевое планирование
-жесткое регулирование
-процесс выработки гос. решений
предполагает постановку конкретных
(по времени, месту, содержанию)
планируемых заданий
органам управления и власти
не совсем ясна окончательная задача,
поэтому они постоянно уточняют
желательный результат
и общественные потребности

Факторы целеполагания:

Этап разработки целей
Факторы целеполагания:
— качество применяемых аналитических
—
методик и экспертной поддержки;
надежность гипотез;
методы работы с информацией;
наличие лиц, способных генерировать идеи;
возможность выдвижения альтернатив;
способы согласования действий
государственных органов;
профессиональная подготовка кадров;
техническое обеспечение решений.

Уточнение исходной информации – сбор информации (восходящий или нисходящий)

Этап разработки целей
Уточнение исходной информации – сбор информации
(восходящий или нисходящий)
Разработка альтернатив – гипотетически
возможные действия государства и их
последствия.
Выдвигается не менее 3 альтернатив:
— максималистская (достижение желательных для
государства целей)
— минималистская (сохраняет существующее
положение вещей)
— нейтральная (отсутствие негативных для
государства последствий в случае его действий).

Выработка альтернатив предполагает оценку политических подходов государства

Этап разработки целей
Выработка альтернатив предполагает оценку
политических подходов государства
Варианты
Сохранение прежней линии
государственной политики
В рамках традиционных расходов
При изменении ресурсной базы
Частичная модернизация прежней
линии государственной политики
Разработка нового курса
государственной политики
При прежних принципиальных
подходах
При частичной трансформации
принципиальных подходов
Разработка принципиально новой
государственной политики

Этап разработки целей
При
разработке
и
отборе
альтернатив
неинституциональные факторы проявляют себя в
качестве причины, которая определяет:
—
—
Верхние
границы
решений
(максимально
возможные легальные ограничения деятельности
государства по тому или иному вопросу)
Нижние
границы
решений
(параметры
деятельности, призванные сохранить само качество
решаемой проблемы).

Этап разработки целей
В
рамках
этих
ограничений
выдвигаются
предварительные цели, определяются планируемые
средства и используемые ресурсы.
Эти показатели отвечают на вопрос – соответствуют ли
эти цели политическим установкам правящего
режима, и сколько данный проект будет стоить
государству.
Полученные показатели могут меняться и уточняться.
Потребность в определении частных показателей
обуславливает наличие подцелей. Они уточняют и
подробно раскрывают целевые установки государства.

Этап разработки целей
Сложное переплетение позиций и подходов участников
целеполагания отражается и на применяемых
методах.
Методы принятия государственных решений:
— интуитивные;
— ссылка на прецедент;
— аналогия;
— персональные предпочтения;
— рациональные (математические);
— экспериментальные;
— ценностно-идеологические и мифологические;
— смешанно-сканирующие.

Этап разработки целей
Завершающей
стадией
данного
этапа
является
легализация принятых решений. Это оформление
решений в виде документов (законов, указов,
распоряжений и т.д.).
Решения предполагают свой порядок реализации,
привлечение ресурсов, определение головных
исполнителей и соисполнителей.

Этап реализации целей и завершающий этап
Цели
Реализация
Сопротивление среды:
несовпадение целей внутренней динамике развития
отсутствие ресурсов
деятельность оппозиции
Реализация нуждается в продвижении (имплементации).

Это самый сложный этап принятия решений.

Этап реализации целей и завершающий этап
Это самый сложный этап принятия решений.
Выделяют 4 модели продвижения политических целей:
1) системное управление (акцент на правильное
соотношение между иерархическим контролем и
свободой действий конкретных исполнителей)
2) бюрократический
менеджмент
(оптимальное
соотношение между самостоятельной деятельностью
служащих с рутинными формами реализации общей
политической линии)
3) организационное
управление
(рассматривает
развитие конкретной организации как центрального
звена этого процесса)
4) продвижение через конфликт и сделки.

Принципы:

Этап реализации целей и завершающий этап
Принципы:
легитимация действий управляющих (расширение общественной
поддержки)
сохранение
директивного
(обязывающего)
характера
управленческих действий
обеспечение внутренней непротиворечивости принятых решений
адресность принятых решений
обоснованность принятых решений
своевременность выдвижения конкретных целей
гибкость конкретных решений
установление ответственности управляющих за реализацию
принятых решений
соотнесенность семантического оформления решений и его
целевого содержания
решительность действий управляющих
отказ от дисфункциональных методов целереализации
разработка резервных планов реализации проекта.

Процесс реализации

Этап реализации целей и завершающий этап
Процесс реализации
1 стадия Непосредственная
подготовка реализации
решений
дополнительный анализ ситуации
2 стадия Реализация решений и
оперативное управление
этим процессом
мотивация исполнителей
уточнение исходных позиций
административных структур, принимающих
участие в воплощении целей
концентрация ресурсов
распределение ресурсов в местах
реализации
доведение решений до конкретных
исполнителей
упреждающий контроль за начавшимся
исполнением решений
поддержка обратных связей объекта и
субъекта управления
поддержание связей.

Этап реализации целей и завершающий этап
Информация о реализации может привести даже
к пересмотру основных целевых установок,
изменению
исходных
приоритетов
и
принципов анализа проблемной ситуации.
Поэтому все действия управляющих на этой
стадии можно рассматривать как вложенный
цикл.

Структура вложенного цикла

Этап реализации целей и завершающий этап
Ключевая роль в продвижении и реализации целей
принадлежит органам исполнительной власти.
Они распределяют ресурсы, взаимодействуют с
правительственными
контрагентами,
юридически оформляющими предпринятые
действия.
В связи с этим, важную роль играют процедуры
согласования и координации.

Формы согласований и координации:

Этап реализации целей и завершающий этап
Формы согласований и координации:
Деловые встречи
Комиссии
Рабочие совещания
Консультативные органы

Этап реализации целей и завершающий этап
Функционирование правительства предполагает
применение
технологий,
ведущих
к
формированию обратных и односторонних
связей с гражданскими и иными структурами.
Соотношение
между
обратными
и
односторонними связями – открытый вопрос.

Этап реализации целей и завершающий этап
Завершение:
—
достижение цели (факт)
окончание сроков (формальный критерий)

Завершающий этап – заключительная оценка всего комплекса осуществленных действий.

Этап реализации целей и завершающий этап
Завершающий этап – заключительная оценка всего
комплекса осуществленных действий.
Причины выделения этапа:
—
—
—
—
необходимость
определения
результативности
и
эффективности конкретного проекта, оценки (переоценки)
изначально предложенных подходов и принципов решения
исходной задачи, извлечения уроков и их учета при
построении планов на будущее;
необходимость
выявления
и
воспрепятствования
распространению негативных управленческих практик,
проявившихся при решении конкретных проблем;
необходимость
выявления
и
популяризации
положительных управленческих практик, проявившихся
при решении конкретных проблем;
потребность в оценке характера управленческой
деятельности работников госаппарата, участвующих в
решении данного круга проблем.

Задачей государства на данной стадии является ОЦЕНКА:

Этап реализации целей и завершающий этап
Задачей государства на данной стадии является
ОЦЕНКА:
—
—
—
социально-политической эффективности управленческих
действий конкретных институтов государства, уровня и
характера их управленческих взаимосвязей;
применяемых методов и аналитических процедур при
разработке конкретных (важнейших) решений;
профессиональной деятельности кадров, их вклада в
успешное (негативное) продвижение и реализацию
определенных решений;
характера
взаимодействия
административных
и
политических фигур в системе принятия решений;
эффективности деятельности представителей различных
ветвей власти;
эффективности и результативности всего процесса
принятия решений.

Этап реализации целей и завершающий этап
Оценка
Результативность
(соотнесение достигнутых
параметров цели ранее
принятым обязательствам
или исходному состоянию
объекта управления)
Эффективность
(оценка итоговых параметров
с точки зрения соотнесения
затраченных и приобретенных
ресурсов) Лекция 2

Методологические подходы к принятию государственных решений

Нормативный подход

Сторонники нормативного подхода исходят из того,
что человек обладает высокими адаптивными
возможностями к внешней среде, поэтому
способен объективно отражать ситуацию, то есть
рационально выделять и диагностировать
проблемы, рассчитывать альтернативы, предвидеть
результаты и объективно их оценить.
Для анализа переменных человек использует
различные формально-логические методы. При
этом человек обладает необходимой информацией
и инструментарием.

Сторонники нормативного подхода исходят из того, что человек

обладает высокими адаптивными
возможностями к внешней среде
способен объективно отражать ситуацию, то
есть рационально выделять и диагностировать
проблемы, рассчитывать альтернативы,
предвидеть результаты и объективно их оценить
использует различные формально-логические
методы, т.е. обладает необходимой
информацией и инструментарием

Принятие решения с точки зрения
нормативного подхода — это
рациональная технология,
последовательность процедур
(это идет от Аристотеля).
Рациональность обуславливает оптимизацию
целевых функций и приводит объект в
целевое состояние.

К наиболее показательным теориям на
методологической нормативной базе можно
отнести модели:
всеобщей рациональности (К.Эрроу и
Э.Даунс);
рационального выбора (Э.Остром, К. Арроу);
ограниченной рациональности (Г.Саймон);
сетевую теорию (Д.Ноук, П.Ричардсон,
Х.Хекло)
концепцию динамического цикла
(Дж.Андерсон, Б.Дженинкс)
организационного институционализма
(Дж.Марч, Дж.Олсен).

Специалисты в области административного права, сводят весь
процесс принятия решений к регламентированной
деятельности государственных учреждений, действующих в
рамках своих полномочий.
Принятие решений в государстве проходит исключительно на
административном уровне, на основе объективной
информации.
При таком подходе Л.Гуяик и Л.Урвик в 1937г. предложили
систему POSDCORB:
–
–
–
–
–
–
–
planning (планирование)
organizing (организация)
staffing (набор персонала)
directing (направление)
coordinating (корректирование)
reporting (отчетность)
budjeting (бюджетирование)
То есть, государственное управление является сферой технической
рациональности и исключает из процесса принятия решений
активность гражданских структур.

Модель всестороннее рационального принятия решений

Фундаментом этой модели является экономическая мотивация,
стремление человека к выгоде, предопределяющее все его
действия.
Решения принимаются в рамках представлений человека о
возможных затратах и выгодах, которые имеют тенденции к
увеличению при наличии персональной заинтересованности в
достижении цели.
Строгая рациональность предполагает знание альтернатив и
последствий, а решение представляется суммой рациональных
выборов индивидуумов, то есть коллективное решение.
Применительно к государству это означает, принятие решения
предполагает формирование единой иерархической
организации управления, активное участие чиновников в
управлении, административное управление финансами.

Теория рационального выбора

Люди не имеют четкого представления о способе решения, проблемы
и руководствуются своими убеждениями. Именно убеждения
устанавливают связь действий и результатов.
Рациональность побуждает людей принимать решения, исходя из
ожидания полезности своих действий. Именно с этой точки зрения
люди воспринимают и формулируют цели.
Сторонники этого подхода предпочитают абстрагироваться от
нормативных трактовок управленческих процессов. Они акцентируют
внимание на различных технологиях целеполагания и формах
рентоориентированного поведения политиков и бюрократов.
Получается, что чиновникам и политикам невозможно скомпоновать
единый перечень интересов, превратив их в общественные так, чтобы
были соблюдены принципы демократии. Поэтому существенную
важность приобретают те из институтов госуправления, которые
регулируют конкуренцию и осуществляют политический выбор
решения проблемы. Однако выбор делается в угоду авторитарным
группам и высшему правителю. Переходя из бизнеса во власть, люди
сохраняют установки на свои частные цели.

Маккормик и Крейн прямо утверждают, что
политики и чиновники занимаются
государственным регулированием с целью
собственной выгоды, в виде увеличения налогов
(рост бюджета – рост зарплат) или взяток и откатов.
Бюрократы постоянно ищут пути получения
ренты(за счет лицензирования, регистрационных и
разрешительных процедур). В рамках этой теории
процесс получения чиновниками прибыли и её
защиты с помощью правительства получили
название «политической ренты».
Принципы этого подхода приводят к встраиванию в
государственные решения частных и групповых
интересов, что приводит к «перекосу» целей,
«провалам» государственных решений,
неспособности к самоисправлению.

Теория «бдительной обработки информации» (Дженис и Манн)

Теория основана на признании
универсального характера стандартов
целеполагания, отражающих ограниченные
возможности человека. Отсюда наличие
дефектов в решениях.
Авторы предполагают, что при
определенном порядке действий и
конструировании внешних обстоятельств
увеличивается вероятность принятия
«хороших» решений.

Теория ограниченного рационализма Г.Саймона

Саймон Г. был логическим позитивистом и отрицательно
относился к идее суперрациональности.
Рациональность целеполагания может быть только
ограниченной, а решающий выбор принадлежит социальной и
организационной среде, которая накладывает ограничения и
определяет тип поведения индивида.
Различная интерпретация различными людьми (в зависимости
от опыта, интуиции, конкретных обстоятельств и т.д.) , является
ограничением человеческой рациональности.
Существуют следующие ограничения:
– когнитивные (недостаток внимания к обстоятельствам,
определяющим проблемную ситуацию, ограничения по объему и
качеству информации);
– политические (разнонаправленность целей, конфликт интересов);
– организационные (неправильное распределение полномочий,
приоритеты тактических целей над стратегическими и т.д.)

К традиционным ограничениям (стоимость информации,
дефицит времени, недоступные технологии и т.д.). Саймон
добавляет ограниченность человеческих возможностей.
Саймоном выделяются два принципиальных момента,
позволяющих человеку компенсировать присущие ему
ограничения:
– «утилита» (ожидание полезности от принятого решения)
– «сатисфакция» (набор минимальных критериев, которыми
он руководствуется при постановке любой цели).
Сочетание утилиты и сатисфакции ведет к тому, что
человек принимает первое решение, которое
удовлетворяет тому и другому требованию. Он может
рассматривать и другие варианты, если есть время. Но в
любом случае он стремится к удовлетворительному, а не к
оптимальному решению. То есть его деятельностью
руководит в первую очередь прошлый опыт,
соотнесенный с конкретной ситуацией.

ТЕХНОЛОГИЯ разработки и принятия
управленческих решений (по Саймону):
разведывательная стадия;
проектная стадия;
стадия выбора.
Наличие упрощенных управленческих
алгоритмов позволяет преодолеть
неопределенность при принятии решений.

Саймон считал:
Внутри организации, индивид должен утратить
свою автономность, воспринимая позицию высшего
руководства легитимной.
Организация должна помогать людям понять как
надо действовать в той или иной ситуации,
распределяя роли и функции.
Организация должна помогать индивидам
правильно расставлять приоритеты, определять
ресурсы. Это может быть выражено в
формировании подцелей, в конкретных
требованиях к кадрам и т.д.
Высшие менеджеры должны общаться с людьми,
не надеясь, что они выберут правильное решение,
должны ориентировать работников на
определенные стандарты, сужая тем самым круг
возможных альтернатив.

Накладывая ограничения на мотивацию человека,
организация подталкивает его к применению
стандартных способов взаимодействия и
поведения, которые в конечном счете помогают
решить общие проблемы организации.
В этом случае индивидуальная сатисфакция будет
стремиться к сближению с коллективной
оптимизацией решений.
Саймон подчеркивал, что «мы знаем, что
ограниченно рациональны, живем в условиях
неопределенности, и тем не менее, мы
продолжаем существовать, предполагая при этом,
что мы можем рационально и сознательно
использовать ряд средств для достижения
конкретного результата».

Саймон сохраняет рациональность, но
предполагает рациональность краткосрочную,
для которой не требуется полной
информации, а нужна адекватная и
достаточная информация, которую можно
получить в процессе исследования.
Она позволяет делать краткосрочные
разумные выводы и корректировать их по
мере развития ситуации. При этом решения
являются изменяемыми, а не
окончательными. Такая методика позволяет
принимать вполне подходящие решения, хотя
присутствует потеря скрытых возможностей.

Практика нередко показывает
неприменимость саймоновского подхода,
поскольку – особенно в представительных
органах власти – вырабатываемые цели
чрезмерно размыты и не способны создать
поддерживающую их рациональную
коалицию ЛПР.
Практика государственного управления
показывает, что зачастую в целевые
показатели государственных органов
включается масса далеко не рациональных
интересов.
Если говорить в общем, то люди не являются
рациональными акторами, которыми их видит
наука.

Поведенческий (дескриптивный) подход к принятию решений

Базовые основания поведенческого подхода:
человек слишком самонадеян,
не в состоянии установить объективные причины
целеполагания,
не может предпринимать рациональные действия,
не может проектировать будущее.
Поведенческий подход оценивает принятие государственного
решения как процесс, в центре которого стоит человек с его
интересами, традициями, персональным опытом и состоянием
сознания. Принимая решение, он руководствуется не только
разумом, но и эмоциями, использует свою интуицию,
заблуждения, стереотипы.
Исполняя государственную деятельность, люди используют
бытовые стимулы и мотивы поведения.

Отсюда следует, что целеполагание нельзя описать количественными методами

Научные школы, развивающие дескриптивный
подход:
бихевиоралистская (поведенческая)модель
Лассуэлл и Лернера,
инкременталистская (пошаговая) теория
Линдболма и Дрора,
концепция групповой репрезентации Даля
и Шмиттера.

Бихевиоралисты на первый план выдвигают
психологические факторы принятия решений,
делая упор на движущей роли
социокультурных составляющих, внутренних
мотивах человека, его неформальных связях,
латентных механизмах целеполагания и
других аналогичных параметрах этого
процесса.
Г. Лассуэл в 1-ой половине прошлого века
описал механизмы влияния ценностных
установок на различных уровнях политической
системы и превращения частных интересов в
общественные цели.

Инкременталистская модель

Главные идеи Ч.Линдблома:
Совмещение различных позиций акторов и
достижение компромисса – условие успешного
целеполагания.
В условиях неопределенности ЛПР вместо
рациональных подходов применяет тактику
разрозненных (инкрементальных) действий таких,
чтобы последовательно улучшать ситуацию.
ЛПР ориентировано не на оптимальное, а на
удовлетворительное решение, которое подходит
для реализации ближайших задач. А поскольку
реальность всегда разнообразнее замыслов ЛПР, то
жизнь вносит поправки в даже принятые и
реализованные решения.

Инкременталисты не отождествляют результаты
реализации решений и их последствия.
Такой подход демонстрирует, что в разработке
государственных целей доминирует
субъективность, незначительна роль формальных
процедур и отсюда- неустранимый хаос в системе
государственного управления, препятствующий
выработке устойчивых тенденций в принятии
решений.
Реальность показывает, что рациональнонормативные подходы, в большей степени
воплощают мечту планировщика, а не практика –
управленца. Рациональный подход чаще
продуцирует формы утопического мышления,
малоприменимые в практической деятельности
государственных органов.

По мнению инкременталистов Рационализм не может стать универсальной
основой принятия государственных решений из- за
политической природы данного процесса,
постоянного сопровождения экспертных действий
переговорами, личными контактами людей,
имеющих полномочия и людей, не имеющих
полномочий, но способных повлиять на изменение
целевых установок государственных органов.
Этот подход применим для решения хорошо
структурированных задач, когда есть достаточный
объем информации и предельно минимизировано
поле морально- политического выбора ЛПР.

У инкрементального подхода есть опасные для
государственного управления черты. Его критикуют
за консерватизм, недопущение им существенных
сдвигов в организации государства и общества.
Инкрементальные методики дорогостоящи,
поскольку задачи общесоциального характера
приходится решать путем частичных улучшений.
Этот подход применим для решения творческих,
слабоструктурированных проблем.
Преобладание в принятии государственных
решений инкрементального подхода дает
основания увидеть сложное сочетание в нем
формальных и неформальных компонентов, когда
неожиданно возникают новые акторы и
зависимости.

Российский Новый Университет

Краткий курс лекций по дисциплине

«Принятие и исполнение государственных решений»

Моттаева А.Б..

Тема 1. Понятие, предмет и методологические основы теории принятия управленческих решений. Государство как субъект принятия управленческих решений. 4

1.Понятие и методологические основы принятия управленческого решения. 4

2. Механизм принятия решений в системе государственного управления. 6

3.Теории принятия государственных решений. 9

4. Особенности государства как субъекта принятия решений. 12

5. Субъекты и объекты государственного управления. 16

6. Многоуровневый характер принятия государственных решений. 20

Тема 2. Сущность и специфика процесса принятия государственных решений. Этапы принятия государственных решений. 29

1. Принятие государственных решений как функционально-поведенческий комплекс. 29

2. Лидерская субсистема в принятии государственных решений. 37

3. Этапизация как процедура рационализации принятия государственных решений. 47

4. Подготовительный этап принятия государственных решений. 53

5. Этап выработки целей. 63

6. Этап реализации целей и завершающий этап. 66

7. Информационно-аналитическое обеспечение принятия государственных решений. 73

Тема 3. Механизмы принятия государственных решений. Организация, контроль и оценка эффективности исполнения государственных решений. 80

1. Прогнозирование в принятии государственных решений. 80

2. Формы и методы прогнозирования. 83

3. Планирование в принятии государственных решений. 87

4. Программирование в принятии государственных решений. 90

5. Организация исполнения государственно-управленческих решений. 110

6. Контроль за исполнением управленческих решений. 114

7. Показатели эффективности и результативности деятельности органов власти. 117

8. Модели эффективности. 120

Тема 4. Принятие государственных решений в условиях неопределённости и риска. 126

1. Риски как фактор принятия государственных решений. 126

2. Контроль и управление рисками. 130

Тема 5. Принятие государственных решений в условиях политических конфликтов. 138

1. Структура и основные формы политических конфликтов. 138

2. Типология политических конфликтов. 140

3. Сущность управления и контроля за конфликтами. 141

4. Этапы урегулирования и разрешения конфликтов. 143

Тема 1. Понятие, предмет и методологические основы теории принятия управленческих решений. Государство как субъект принятия управленческих решений.

1. Понятие и методологические основы принятия управленческого решения

2. Механизм принятия решений в системе государственного управления.

3. Теории принятия государственных решений

4. Особенности государства как субъекта принятия решений

5. Объекты и субъекты принятия решений в государственном управлении.

6. Многоуровневый характер принятия государственных решений

Теории принятия государственных решений

Специфика принятия государственных решений обусловлена соединением подсистем власти и государственного управления. При этом государственное управление представляет собой ближайшее окружение механизма принятия решений и от его характера зависит направленность действий по выдвижению и реализации целей.

Процесс принятия государственных решений рассматривается в науке двояко: либо как отдельный акт, момент выбора целей, определения оптимальной альтернативы; либо устойчивое взаимодействие, процесс, в основных своих параметрах совпадающий с процессом государственного управления как таковым. При этом в любом случае принятие решений будет рассматриваться как эпицентр процесса государственного управления, концентрирующий в процессе целеполагания все усилия руководителей государственных органов, функции структур и институтов, их ресурсы и возможности.

Независимо от специфики подхода и трактовки процессуальных свойств принятия государственных решений, в формате целеполагания все предлагаемые идеи и подходы в конечном счете так или иначе интерпретируют два теоретико-методологических подхода. Приверженцы этих направлений придерживаются двух различных философских представлений, в равной мере выражающих их отношение как к возможностям человека влиять или управлять внешними по отношению к себе процессами, так и к природе общества и государства. В конечном счете эти воззрения можно обозначить как методологические основания нормативной (прескрептивный) и поведенческой (дескриптивной) теорий.

Однако, среди всей совокупности подходов к государственному управлению можно выделить наиболее значимые, среди которых: Теория ограниченной рациональности и инкременталистская теория. Современные теории государственного управления: сетевая теория, теория электронного правительства, теория государственного менеджмента.

Г. Саймон формулируя свою теорию «ограниченной рациональности » познавательные механизмы выступают способом такой интерпретации управленческой ситуации, которая позволяет эффективно осуществлять управленческие действия.

Данный способ решения управленческих задач предполагает выбор вариантов действий, дающий субъекту возможность достаточно адекватно оценить проблему, прогнозировать ее решение и получить вполне предсказуемые результаты.

Ч. Линдблом в своей «инкременталистской » модели исходил из предположения, что главное, что движет управляющим субъектом и помогает ему решать поставленные цели — это его интересы.

Рациональность же в данном случае проявляется в инкрементальной, пошаговой тактике последовательного продвижения к поставленной цели, позволяющей минимизировать возможные потери от принятого решения. Однако применительно к сложным комплексным проблемам рациональный способ мало применим или вообще неприменим.

В реальной действительности, на практике чаще складывается комплексный подход, что объясняется тем что государственные органы решают самые разнородные задачи: от выработки политического курса до реагирования на обращение частного лица (например, за разрешением на строительство дачи). По этой причине в их деятельности используются не только методики качественного описания ситуации, но и средства количественного анализа (особенно применительно к изучению отдельных, прежде всего структурированных фаз и состояний процесса принятия решений).

Сетевая теория.

Сетевая организация принятия решений ставит эффективность выработки и реализации целей в зависимости от характера сетевых сообществ. К последним сегодня относят:

Теория электронного правительства

Основной управленческий смысл данной теории состоит, с одной стороны, в переориентации органов государственного управления на использование новых информационно-коммуникативных технологий, а, с другой, свидетельствует о трансформации государства как особого института и его качественной трансформации в качестве органа управления. В то же время в сугубо практическом плане и тот, и другой тип преобразований свидетельствует о формировании в государстве такой технической (кадровой, организационной) инфраструктуры, позволяющей его органам власти и управления осуществлять свои функции на основе установления массовых цифровых коммуникаций со своими контрагентами. Тем самым существенно корректируются и функции государства как субъекта управления: принципиальнейшей задачей его органов становится переработка специализированных информационных потоков и установление устойчивых контактов с различным и социальным и аудиториям и при использовании маркетинговых и немаркетинговых технологий.

Особенности государства как субъекта принятия решений

Субъекты и объекты государственного управления

Государство – это форма общества. Оно тесно связано с системой общественных отношений и с формами общественного сознания. Государство юридическим способом объединяет людей, используя институт гражданства.

Для обеспечения своих целей государство создает и поддерживает в определенном объеме и состоянии свой аппарат – совокупность людей с соответствующими средствами, профессионально занятых выявлением общих потребностей, институциональным закреплением последних и проведением государственно-правовых установлений в жизнь.

Субъекты государственного управления – это органы государственной власти, наделенные полномочиями осуществлять власть и непосредственное управление общественными процессами .

Любое воздействие субъекта предполагает появление на него определенной реакции объекта, изменение формы его поведения. Воздействие субъекта на объект порождает обратную связь, которая может носить активный или пассивный характер. От объекта поступает информация о результате воздействия. Оперативность обработки информации, оценка ее достоверности и ее анализ позволяют определить изменения в поведении субъекта и сделать вывод. Эти изменения могут соответствовать воле управляющего субъекта и цели его воздействия – реакция согласия, подчинения (своевременная подача декларации о доходах, оплата коммунальных услуг), но может и не соответствовать – несогласие, протест, неповиновение (митинг, демонстрация). В последнем случае прямая связь меняет свой характер, приобретая форму принуждения, насилия (подавление демонстрации, режим военной диктатуры). В любом случае управляющему субъекту приходится принимать решение, которое изменяет первоначальные прямые и обратные связи.

Обратная связь и характер реакции объекта имеет большое значение для определения качества управления и его совершенствования. Важное место в этом занимает контроль за прохождением информации, как в прямом, так и обратном направлении, исключение ее искажения. Отсутствие контроля может явиться причиной кризиса управления, поскольку субъектом управления могут приниматься решения для воздействия не соответствующее фактическому поведению объекта, провоцировать его активную негативную ответную реакцию.

Субъекты государственного управления (политического руководства и административного управления) многообразны и различаются по основаниям:

— по ветвям власти;

— по уровням организации государственной власти: национальный (федеральный), региональный и местный уровни;

— по сферам деятельности;

По характеру, целям и средствам воздействия на управляемые объекты: руководство, административное, экономическое управление и др.;

По характеру институционализации: формально институционализированные государственные органы и действующие под их началом общественные институты – экспертные советы, фракции и т.д.;

— по составу: индивидуальные, коллегиальные.

Различные виды управляющих субъектов используют разные полномочия, способы и методы управления. Эти различия в правовом государстве вытекают из закона. Деятельность субъектов управления разных видов и уровней регулируется законодательными и правовыми актами государственных органов управления. Субъекты управления обладают рядом общих признаков:

1. любой субъект управления обеспечивает выражение интересов определенной социальной общности;

2. каждому субъекту присущи определенные функции, отражающие общесистемное разделение труда по их выполнению;

3. субъекты управления системно организованы и им присущи черты системы, общие функции, цели, единство принципов их образования и деятельности, структурное единство и др.;

Каждый субъект управления приобретает общесистемные качества, находясь в рамках системы управления и взаимодействуя с соответствующим объектом, другими субъектами своей системы с субъектами других систем.

Объект управления представляет собой структурированную социальную общность, функционирующую под направляющим воздействием управляющего субъекта для достижения общих целей системы управления. Иными словами, объектом государственного и муниципального управления являются общественные отношения социальных, национальных и иных общностей людей, поведение общественных объединений, организаций, юридических лиц и отдельных граждан, приобретающее общественное значение.

Объекты государственного управления – элементы общественной среды и их связи, изменяющиеся в результате взаимодействия с субъектом государственного управления.

Специфика разнообразных объектов государственного управления определяется тем, что все они содержат в себе «человеческий фактор» в следствии чего можно выделит следующие их свойства:

a) самоактивность управляемых объектов – способность к самодвижению на основе внутренних побудительных причин. Самоактивность реализуется в разных формах: в преобразовании окружающих условий и взаимосвязей, установлении взаимодействия и в приспособлении к складывающейся ситуации.

b) целенаправленность на конкретные предметы, явления, отношения и результаты.

c) адаптивность (приспособляемость) к условиям и факторам природного и социального бытия, которая проявляется в привычной реакции, стереотипе поступков и действия.

d) самоуправляемость — способность к самоуправлению, сознательному саморегулированию своей жизнедеятельности и своего развития, как ответная реакция на изменяющиеся общественные условия.

e) объективизм — зависимость от объективных условий и факторов общественной жизни.

Значение этих свойств заключается в том, что они определяют меру управляющих воздействий со стороны государства. Чем развитее совершеннее управляемые объекты, тем меньше они нуждаются в государственном управлении, тем само управление должно быть «мягче» и сводиться только координирующему, а не силовому воздействию со стороны государства.

Различные социальные роли людей обуславливают их объединение в многообразные коллективы, которые в свою очередь интегрируются в более широкие общности: социальные (классы, слои, нации народности, профессиональные группы и т.п.); территориальные (города, районы, области, республики и т.п.); общественные (политические партии, общественные объединения, движения и т.п.); производственные коллективы и др.

Исходя из этого в структуре управляемой общественной системы можно выделить три основных уровня управляемых объектов:

1) Человек в проявлениях его сознания, поведения, деятельности. На этом уровне реализуются социальные роли.

2) Коллективы и объединения людей, выступающие первичной формой общения и совместной деятельности. Уровень реализации видов деятельности.

3) Общество в целом, его социальные образования, отношения, связи и процессы, возникающие в нем вследствие общественной активности людей и их объединений. На данном уровне реализуются формы общественных отношений.

Классификация объектов управления может быть по различным основаниям и признакам:

· по сфере деятельности (экономические, политические, социальные, духовные);

· по форме собственности объектов (например : местные, республиканские, федеральные и др.);

Среди объектов управления, прежде всего, можно выделить устойчивые объекты-организации: предприятия производственной сферы, научно-технические учреждения, организации сферы услуг и быта, социально-культурные учреждения и т.п. Для них характерно органическое соединение управленческих производственных функций, статус таких объектов-организаций закреплен законодательно.

Другой разновидностью объектов-организаций являются государственные органы, действующие на правовой основе и находящихся в отношениях соподчиненности между собой.

Многообразие и качественная специфика управляемых объектов создает объективную основу для формирования различных видов государственно-управляющего воздействия (видов управления).

В процессе принятия государственных решений сходится сразу несколько логик и мотиваций выдвижения (и реализации) целей, задаваемых не только интересами конкретных отраслей, ведомств, организаций, групп давления и даже отдельных лиц, задействованных в принятии соответствующих решений, но и традициями, ценностями общественного мнения, нормами действующего законодательства, стереотипами административной среды и т. д. В конечном счете можно видеть, что в государстве функционируют органы, нормы и институты, одни из которых ориентированы на организацию общесоциальных задач и соответствующее согласование крупных групповых интересов, другие – на реализацию частных программ и проектов, обладающих предметным (территориальным) характером, ну а третьи выполняют вспомогательные функции. В соответствии с названными причинами выделяют три уровня: политического, макроэкономического и административного.

Самой важной составляющей политического механизма принятия государственных решений является наличие руководящего центра, представляющего собой форму безусловного лидерства, воплощающего в своей деятельности определенные цели и ценности.

Политическое руководство является особой формой целенаправленного регулирования, при котором деятельность данного центра нацелена на консолидацию акций всех контрагентов власти вокруг определенных задач.

Особенно сильно политический характер в принятии решений проявляется в начальной стадии осуществления тех или иных реформ.

Как показывает исторический опыт, наиболее распространенными формами разработки и принятия решений на политическом уровне являются популизм (характеризующий стиль заигрывания властей с обществом, пропаганду неосуществимых целей), политика партийных приоритетов (при котором в основание государственных решений закладываются программные установки правящей или авторитетных для населения партий), волюнтаризм (выражающий произвольный характер постановки целей отдельной политической фигурой или группой руководителей), корпоративизм (закрепляющей за той или иной организацией право на определение целевых приоритетов), бюрократизм (где доминирующие позиции в принятии решений принадлежат аппарату управления и его частным представителям), плюрализм (создающий относительное равенство соперничающих в политике группировок) и клиентаризм (позиционирующий государство в качестве обслуживающей сервис-структуры по отношению к обществу).

Практический статус политического руководства, определяющего конечные приоритеты при постановке целей в обществе и одновременно представляющего в глазах населения деятельность всей системы управления государством, позволяет говорить о наличии «лидерской» подсистемы во всей структуре принятия государственных решений. Ее значение состоит в том, что группа руководящих лиц (отдельное лицо) способна задать принципы, направить или же придать окончательную форму всему комплексному процессу разработки решения.

Характеристика лидерской подсистемы показывает, что для политического уровня целеполагания в основном характерны непрямые (то есть сопряженные с дополнительными критериями оценки задач и использования должностных процедур) способы и технологии выработки решений и особенно продвижения целей.

Весь управленческий механизм в лидерской подсистеме по преимуществу основан на суждениях и оценках либо отдельной личности, либо узкой группы окружения лидера. По этим причинам на политическом уровне принятия решений предельно минимизирован процедурный и алгоритмичный характер государственного управления, а выбор альтернатив зависит не от рациональных суждений, а от соотношения сил участвующих в принятии решений игроков, а также оценки этого соотношения лидером . В результате механизм принятия решений в значительной степени отличает спонтанность, применяемые методы в основном носят качественный характер, а жизненный цикл разработки решения весьма субъективирован. Общая методология принятия решений на политическом уровне основана не столько на рациональном и уж тем более научном анализе, сколько на защите интересов и сопутствующей ей конкуренции, поиске компромиссов, налаживании сотрудничества и других аналогичных технологиях.

В то же время противоречия в лидерской субсистеме могут возникать разнообразные и что самое важное – значительно более серьезные для управления противоречия , нежели массовые конфликты в обществе. Например, многие руководители нередко не владеют всей необходимой для принятия решений информацией. Порой даже задержки с информационным обеспечением деятельности лидера (не говоря уже о его информационной блокаде) могут спровоцировать неадекватные действия государственных органов, кадровые перестановки и другие негативные последствия. Учитывая же, что лидеры нередко выбирают среди общественных проблем те вопросы, которые приносят им голоса избирателей, а не те, которые нужны обществу, в систему государственного управления привносится дополнительная непоследовательность действий, смена установок, отказ от прежних обязательств, расхождение между риторикой и практическими действиями. Так что лидерская подсистема не только снижает структурные недостатки системы государственного управления, но и одновременно повышает риски принятия решений . Все это является серьезным поводом к постоянному усилению требований к функционированию данной подсистемы.

Коротко говоря, благодаря лидерской субсистеме политический уровень принятия решений представляет собой специфическую подсистему, формирующую широкие цели общественного развития и представляющую форму руководства всем процессом государственного управления . Влияние центров политического руководства на механизмы принятия решений постоянно направлено на уменьшение (ликвидацию) отклонений заявленных для реализации целей от идеологических приоритетов и ценностей правящего режима. Выработанные здесь оценки ложатся в основание всей дальнейшей деятельности всего государственного аппарата.

В противоположность политическому уровню разработки и выдвижения целей государство действует и в качестве органа макроэкономического регулирования и управления. В этом плане у него кардинально меняются основные параметры деятельности. Так, главной целью для государства является интеграция общества как социально-экономического целого и предоставление населению определенного круга услуг.

Этот формат отношений предполагает, что органы управления действуют путем стимулирования поведения граждан, которые в свою очередь имеют возможность отклоняться, соглашаться или демонстрировать иные реакции на требования государства. В данном случае государство в основном применяет методы контроля и стимуляции, а силовое принуждение используется только в зоне нарушений конституционно-правовых установлений.

На данном уровне проблемы переносятся в плоскость практического управления и наделяются дополнительными показателями .

Происходят изменения и в характере доминирующих игроков в поле государственного регулирования: главным действующим субъектом становится правительство, исполнительные органы власти, основным содержанием деятельности которых являются хозяйственно-распорядительные задачи. В свою очередь такое положение предусматривает, что структура органов принятия решений обладает линейно-штабным характером (в том числе сохраняя и наличие определенных сетевых объединений). Это демонстрирует, что министерства, ведомства, агентства и департаменты, а также другие органы государства составляют формально единый, но структурно иерархиизированный и субординированный организм. Внешние и внутренние связи последних формальными нормами и процедурами целеполагания призваны рационализировать и даже алгоритмизировать процесс выдвижения, продвижения и реализации государственных решений.

Радикальным образом на этом уровне меняются и ведущие установки и мотивы деятельности. В частности, нормы и процедуры целеполагания выстроены по преимуществу так, чтобы государственные – в том числе и высшие – чиновники были сориентированы на то, чтобы принимаемые ими решения приносили максимальную пользу как можно более широкому кругу граждан .

Таким образом, вся система государственного управления на макроэкономическом уровне ориентируется на постановку целей и задач, определяемых необходимостью получения максимально возможных результатов при минимальном использовании государственных средств.

Такая ориентация на сугубо управленческие критерии своей деятельности предполагает заинтересованность государственных структур в сохранении социальной стабильности, соответствии принимаемых решений действующему законодательству, росте компетенции своего аппарата, а также решении других задач, направленных на повышение эффективности управления.

Если, к примеру, политические подходы при формировании государственного бюджета связаны с согласованием интересов между ведущими финансово-экономическими группами и соответствующей балансировкой сил, то при макроэкономическом измерении решения этой задачи главными критериями становится рациональное распределение ресурсов в интересах всего населения на конституционно-правовой основе.

Специфика данного уровня принятия решений проявляется и в том, что здесь применяются в основном три основных типа регуляторов: политические приоритеты и ценности, экономическая целесообразность, а также действующее законодательство. При этом именно последнее является основным регулятором постановки и реализации общественных целей. При этом политическую ответственность, как правило, несут только высшие чиновники и часть среднего звена госаппарата .

Таким образом, закон, рациональность, профессиональная компетентность чиновников и экономическая эффективность становятся главными ориентирами в принятии государственных решений на макроэкономическом уровне.

В то же время здесь действуют и те факторы, которые могут ослабить качество управленческой деятельности государственных органов: сложную хозяйственную ситуацию, непрофессионализм работников сферы управления, ограниченность финансовых (материальных) ресурсов государства, противоречивость законодательства, конфликты между мнением политических и хозяйственных руководителей по тому или иному кругу вопросов. Снижают эффективность управления и действия чиновников, стремящихся приватизировать рабочие органы государства, то есть по сути криминализирующие свою профессиональную деятельность. В ряде случаев играет свою негативную роль и нежелание крупных чиновников переходить – в силу масштабности их производственных задач – к более открытой общественности, публичной форме своей профессиональной деятельности.

Наблюдаемый сегодня практически во всех индустриальных странах рост сферы государственного регулирования объективно способствует повышению роли экономических органов государства , которые становятся все более полноправными участниками процесса выработки общезначимых решений. Растет и их автономность и самостоятельность по отношению к собственно политическим структурам государства . Если раньше, к примеру, госслужащие лишь эпизодически могли корректировать или даже изменять политические решения (принимая узковедомственные, расходящиеся с политическим курсом решения или осуществляя саботаж решений политического руководства – как это происходило, в частности, в России в 1917 г.), то теперь государственная администрация обладает несравненно большими возможностями в деле проведения собственной линии, влияющей на позиции политических лидеров.

Таким образом, несмотря на то, что политические институты могут перекраивать структуру государственных органов, пересматривать их функции и даже вообще прекращать полномочия некоторых из них, структуры экономического планирования неуклонно набирают политический и управленческий вес и укрепляют свои позиции в механизмах принятия решений. Особенно ярко эта тенденция проявляется в стабильных политических условиях, когда приоритеты правящих режимов устойчиво определяют состояние общественного мнения, а органы государственного управления все больше выходят на первый план в качестве самостоятельного субъекта определения проблем и формулировки общественных целей.

Свой вклад в процесс принятия решений вносит и административный уровень. Управленческая задача, которая решается на этом уровне, носит двоякий характер и состоит в сохранении (развитии) организационной структуры системы государственного управления и поддержании непосредственных контактов органов управления с гражданами как потребителями оказываемых государством услуг.

Умеренные незначительные.

По характеру принятия государственных решений последние дифференцируются на:

единоличные;

коллегиальные;

коллективные, разрабатываемые по распоряжению вышестоящих органов;

Своими особенностями отличается и система лидерской диагностики, информационного обеспечения разработки решений. Весьма характерен и стиль деятельности лидерских структур, где работа зачастую ведется без записи и письменных решений, без стенографии и протоколирования.

Например, вопросы качественных перемен в советском обществе (в частности, департизации и демилитаризации общества) на начальном этапе деятельности М. С. Горбачева никогда официально не обсуждались на Политбюро, но при этом согласовывались в частном порядке между Генеральным секретарем и А. Н. Яковлевым, а также некоторыми другими руководителями страны. Таким же образом, нередко в предварительном порядке, согласуются вопросы и с нижестоящими звеньями государственного управления. А низовым структурам при таких контактах зачастую даже не раскрывается смысл рекомендаций Центра.

Государственная машина в силу своего функционально «рыхлого» характера позволяет лидеру в рабочем порядке перераспределять определенные управленческие функции, а главное — оказывать такое воздействие на различные институты, которое позволяет многократно увеличивать его полномочия и влияние на принимаемые решения. И хотя официальные структуры частично сдерживают политико-управленческий «произвол» лидера, у последнего имеется множество способов обойти многие из этих ограничений. К примеру, по признанию американского историка X. Скотта, Ф. Рузвельт создал коалицию внутри страны, которой при его жизни никто не мог нанести поражение. Примерно такие же примеры можно было наблюдать в первые полтора десятилетия нашего века в Египте, России и ряде других развивающихся стран, где практически полное снижение контроля со стороны гражданских структур за органами государственной власти резко повысило роль лидеров.

Так или иначе, но властное позиционирование лидера дает ему возможность не только формулировать интересы социально разнородного общества, но и способствовать сопричастности людей общественным процессам, формированию у них гражданской этики, социальных ценностей. Впрочем, у такой постановки вопроса есть и оппоненты, отводящие лидеру лишь функцию вдохновления соратников своими возможностями и личными качествами.

Слабости лидерской субсистемы. К факторам, обусловливающим ее негативные эффекты, относятся низкий уровень поддержки населением лидеров, преобладание бюрократии над функциями лидера, острый характер противоборства элитарных коалиций (друг с другом и за контроль над лидером), слабая международная репутация национальных руководителей. Опасность представляют и гиперболизация лидером своего опыта и интуиции при принятии решений, преувеличение роли разделяемых им ценностей и идеологических установок, неумение урегулировать конфликты интересов среди своих последователей.

Играет свою роль и полицентризм в лидерской группе, который снижает определенность управленческой ситуации и должную центрацию управления государством.

Так, в России в начале 2000-х годов статусы президента и премьер-министра в верхах не смогли образовать единой политико-управленческой команды. Примером в этом отношении может послужить и Евросоюз, в котором существует статусное разделение лидерских полномочий председателя Еврокомиссии, президента Евросоюза и главы Европарламента, что сужает реальные формы их управленческого воздействия на общественность. Упомянем также и чрезмерную зависимость госаппарата от лидера, которая способна привести к утрате правительством должной самостоятельности и потому однозначно способствует снижению качества принятия государственных решений (не случайно даже сами чиновники при сильном лидере не верят в значимость своего участия в принятии решений, несмотря на то что составляют необходимые для этого отчеты, присутствуют на заседаниях, участвуют в дискуссиях и т.д.). В то же время не все (особенно вновь избранные оппозиционные) политические лидеры поддерживаются различными фракциями госаппарата, и тогда чиновники предпочитают — особенно в критических обстоятельствах — руководствоваться буквой закона, а не духом предлагаемой им политической линии, что тоже снижает эффективность управления государством.

Следует, однако, учитывать, что лидер не обладает универсальной функциональностью в принятии решений , осуществляя свою роль в основном лишь там, где возникают существенные общественные конфликты , предполагающие выбор властями моральных критериев при постановке целей, обладающие общественным резонансом и значительными последствиями. Особенно велика роль лидера в условиях кризиса и при оформлении до конца не решаемых, вечных для общества проблем (борьбы с коррупцией, бедностью, социальной несправедливостью и т.д.), заставляющих его вступать в постоянный диалог с общественностью, убеждать людей в правомерности применяемых государством мер. Там же, где решения обладают незначительным масштабом и требуют лишь административных усилий, лидер снижает свою активность .

Наряду с фигурой лидера в лидерской субсистеме функционируют две вспомогательные элитарные группировки, которые можно обозначить как ближнее и дальнее окружение . Эти группировки складываются в виде сетевых образований в процессе устойчивых коммуникаций лидера с обществом, представителями правящего класса, экспертами и консультантами. В этом смысле данные элитарные группы входят в круг постоянных субъектов, коммуницирующих с ним в процессе принятия решений.

Так, ближнее окружение лидера представляет собой коалицию лиц, непосредственно взаимодействующих с лидером в процессе его повседневной деятельности и выполняющих следующие функции:

1) оказание лидеру технической, экспертной, моральной и другой помощи при выработке решений, выборе политически приемлемой формулировки его целей и замыслов;

Краткий конспект лекций

для студентов, обучающихся

По специальности 081100.62 «государственное и муниципальное управление»

Москва 201 4

Утвержден на заседании кафедры ________________________

Дата, протокол №________

Дата, протокол №________

Дата, протокол №________

Крылов П. М. Краткий конспект лекций по дисциплине «Принятие и исполнений государственных решений » для студентов, обучающихся по специальности 081100.62 «государственное и муниципальное управление»

Москва, МФЮУ, 2014 г., 242 с.

название и номер темы	стр.
Тема 1.Теоретико-методологические основания концептуализации теории принятия государственных решений.
Тема 2. Государство как субъект принятия решений.
Тема 3. Уровни принятия государственных решений.
Тема 4. Сущность и специфика процесса принятия государственных решений.
Тема 5. Этапы принятия государственных решений.
Тема 6. Формы гипотетического мышления в принятии государственных решений.
Тема 7. Государственная политика.

Тема 1. Теоретико-методологические основания концептуализации теории принятия государственных решений .

Введение. В лекции рассматриваются проблемы концептуализации теории принятия государственных решений. Представлены основные направления исследований и теоретические модели принятия государственных решений.

Методология изучения принятия государственных решений носит сложносоставной характер и включает в себя целый комплекс подхо­дов и способов отображения данного процесса, характеризующих его содержание с разных теоретических и прикладных позиций.

Однако нынешняя невыстроенностъ и внутренняя диверсификация методологии изучения данного объекта объясняется не только его сложностью и внутренней противоречивостью. Сегодня едва ли не ре­шающую роль здесь играют различные подходы в объяснении принятия решений (как универсального социального процесса), интерпретации политики и власти, трактовки государства и систем государственного управления, а также некоторых других базовых категорий. Причем до недавнего времени государственные решения вообще не выделялись в качестве особого объекта изучения, а их содержание в основном описывалось в рамках теории принятия политических решений, стратеги­ческого менеджмента и организационной теории. В итоге данный про­цесс утрачивал свои специфические черты, так или иначе поддерживая ряд несвойственных ему теоретических подходов и стереотипов.

Следует иметь в виду и тот факт, что современные трансформации отношений власти и общества, глобализация и другие трансграничные явления сегодня существенно «изменяют онтологические характерис­тики социально-политической реальности, размывают традиционную систему референций основных социально-политических универсалий», что существенно корректирует содержание таких понятий, как «власть», «государство», «демократия», «управление», и др. Это создает дополнительные теоретические противоречия при столкновении тра­диционных и новых прочтений актуальных социально-политических процессов.

Другими словами, любые формы интерпретации принятия государственных решений, условно говоря, окружены различными теоретическими дискурсами, по-своему истолковывающими отношения государства с различными гражданскими и международными структу­рами, эколого-климатическими и даже космическими факторами (т.е. предполагая анализ более общих условий и обстоятельств деятельности государства). Это не только задает разные исследовательские векторы в понимании целеполагания, но и сигнализирует о больших сложно­стях в достижении необходимой конвенции в понимании той или иной группы явлений. К примеру, у современной науки не существует однозначного ответа на вопрос, должно ли управление воздействовать на сознание человека или же только на условия его деятельности; явля­ется ли государство более высокой формой организации социальных порядков, нежели локальные формы человеческих ассоциаций, и т. д. Невозможность адекватных ответов натакого рода вопросы, по сути, свидетельствует о наличии существенных границ при разработке внут­ренне непротиворечивой модели принятия государственных решений.

Сохраняется в науке и все еще не решенная до конца коллизия: воз­можна ли общая теория принятия решений, или же у каждого крупного общественного актора существует собственная теоретическая версия этого процесса? Есть ли при этом основания предполагать, что в раз­личных сферах общественной жизни и у различных институтов форми­руются различные модели целеполагания? В последнем случае можно было бы говорить о теориях принятия решений в бизнес-секторе, у неправительственных организаций, у глобальных структур и конечно же у государства.

Не углубляясь в данную дискуссию, скажем лишь то, что вторая точка зрения значительно ближе к истине, поскольку разнородность акторов целеполагания не способна привести к единому теоретическому освещению этой области действий. По крайней мере, государ­ство, будучи уникальным общественным институтом, специфически преломляющим универсальные черты целеполагания, формирует во многом собственные правила и процедуры принятия решений, а стало быть, претендует и на свою теоретическую версию этого процесса. В то же время следует констатировать, что дисциплинарный статус теории принятия государственных решений все еще не устоялся и она в насто­ящее время все же в большей степени остается направлением междисциплинарных научных исследований.

Представляется очевидным, что подлинным источником теорети­ческой рефлексии, способной адекватно отобразить данный процесс, являются универсальные черты процесса целеполагания как такового (поскольку в узком смысле принятие решений представляет собой процесс постановки и реализации целей, а это присуще любому об­щественному актору, взаимодействующему с другими участниками этого процесса и пытающемуся достигнуть своих интересов), а также сущностные характеристики государства как общественного института (обладающего особым взглядом на решаемые проблемы, внутренним строением, специфическими интересами, а также действующими акторами и механизмами проектирования и достижения целей), произ­водящего специфическую управленческую продукцию (решения).

В то же время потребность в отображении специфики государства как основного актора целеполагания в науке реализуется весьма разны­ми способами. Это хорошо демонстрируют менеджмент и политическая наука, которые, как показывает опыт, являются основными концеп­туально- аналитическими призмами, через которые формировалась – и развивается – теория принятия государственных решений. Именно эти два научных направления не только создали необходимый теорети­ческий базис изучения данного процесса, но и заложили определенные ограничения в его познании. И даже создали ряд когнитивных ловушек, оснований для заблуждений на пути познания данного объекта.

Так, в рамках менеджмента изучение принятия решений как самостоятельного научного направления опиралось на весьма глубокие традиции, прежде всего на прикладные разработки системных иссле­дований. В частности, Дж. фон Нейман и О. Моргенштерн разработали в 40-х годах прошлого века теорию полезности, которая обосновывала возможности выбора критериев повышения эффективности действий человека, реализующего определенную альтернативу, содержащую риски и угрозы его целям. А с 70-х годов прошлого века стали активно разрабатываться исследования по принятию решений в динамически сложной, неравновесной среде.

На этой теоретической базе сегодня в основном изучаются орга­низационные зависимости индивидуального и кооперативного типов Принятия решений, а упор делается на формах активности ЛПР (лица, принимающего решения ), подразумевающих, к примеру, упрощениеили усложнение им реальной ситуации. В качестве других принципиаль­ных моментов в этом смысле рассматриваются: характер использования информации; темпоральные и топологические факторы, действующие в различных сферах (на рынке акций, в сферах государственного управ­ления, транспорта, здравоохранения и пр.); формы преодоления дефицита ресурсов; соотношение реактивного и хаотичного стилей целеполагания в зависимости от роста неопределенности ситуации и динамики средовых факторов; условия образования обратных связей и рациональ­ных подходов ЛПР к анализу ситуации; формы зависимости постановки целей от замыслов ЛПР; ограничения, накладываемые на последующие решения и другие аналогичные аспекты. При этом поиск универсаль­ных параметров управленческих процессов осуществляется здесь ис­ключительно в рамках рационального подхода, апеллирующего в основном к сугубо интеллектуальным моделям целеполагания.

В рамках этого научного направления принятие решений в основ­ном толковалось в качестве отдельного акта. При таком понимании акцент делался на несоответствии фактического положения дел и по­ставленных целей, и потому любое конкретное решение объявлялось только частью решения того или иного вопроса в целом, что, собст­венно, и предполагало выделение момента выбора при определении ЛПР своих управленческих позиций. Другими словами, приверженцы такого подхода полагали, что «принятие решений есть часть решения проблемы» и потому «решения принимаются на каждом шаге. ее решения. ». Понятно, что сторонники данной методологии разде­ляют решение проблем (отражающее неопределенность возможных действий, в свою очередь предполагающих распознавание ситуации) и решение задач (связанное с предметно направленными действиями). Впрочем, наряду с этими подходами в менеджменте заметны и другие позиции, например, включающие в контекст целеполагания иден­тификацию и оценку проблемной ситуации или же утверждающие, что решение принимается только после того, как проблема осмысле­на и предварительно как бы уже решена (в силу чего сам акт решения только легализует ситуацию и дает ЛПР возможность переместить не­обходимые для решения этой задачи ресурсы).

Как можно видеть, принятые в менеджменте подходы в основ­ном базируются на двух «китах»: разделении сфер принятия решенийи решения проблем, что ведет к сбли­жению (а зачастую и отождествлению) государства с корпоративны­ми организационными структурами. Таким образом, представители менеджмента (а вместе с ними и представители экономико-матема­тических и административных наук) в основном делают упор на ин­формацию, отражающую «методы и методики, позволяющие обос­новать сделанный выбор» и создающие условия для проверки целей и результатов. Не случайно известный американский ученый Г. Саймон считал, что принятие решений и менеджмент являются абсолютно тождественными явлениями.

В этом плане становится понятно, что предметом данного способа теоретизирования являются всеобщие, универсальные технологии целеполагания, не специфицированные в соответствии с действующими агентами принятия решений. Таким образом, государство понимается в менеджменте не как специфический актор, обладающий собственной стилистикой целеполагания, а как актор, в принципе тождественный индивиду, группе или корпорации, производящим решения как некую универсальную управленческую продукцию. Понятно, что такого рода идеи ограничены сугубо функциональными оценками целеполагания, что затрудняет понимание особенностей принятия государственных решений (предполагающее наличие соответствующих структур, институтов, механизмов и технологий взаимодействия и т. д.).

Несколько иной угол зрения предлагает политическая наука , рассматривающая процессы и механизмы целеполагания в рамках взаимодействия государства и общества в контексте применения публичной власти и осуществления «публично-государственной политики». Та­ким образом, государство и применяемые им инструменты целепола­гания трактуются как собственно политические феномены. Хотя, как показывает практика, многие государственные решения могут носить рутинно-административный характер, приниматься вне какого-либо публичного контекста (например, в области спецслужб, конфиденци­альных взаимоотношений с другими странами, поддержания корруп­ционных связей и т. д.) или же носить ошибочный характер, не претен­дуя на выработку той или иной государственной политики.

Причем в рамках политологических теорий среднего уровня госу­дарство нередко рассматривается как крупная корпорация, и потому применяемые здесь подходы предполагают более глубокие теорети­ческие уточнения, характеризующие государство как специфического агента принятия решений. Посему в эти теоретические модели зачастую (хотя и не всегда) включаются не только публичные, но и латентные ме­ханизмы и формы целеполагания, учитываются не только рациональ­ные (связанные с исполнением ролей и функций), но и иррациональ­ные (экстрарациональные) факторы (к которым, как правило, относят поведение харизматических лидеров и элитарных коалиций, массовые настроения, культурный климат и другие факторы, обусловливающие неопределенность целеполагания).

Подчеркнем еще раз: интерпретация государства как сугубо политического института означает, что политическое содержание придается всем исполь­зуемым им управленческим процедурам и технологиям (в том числе и правоприменительной практике, и использованию административных ресурсов, и морально-этическим и стоимостным подходам к оценке решаемых властя­ми проблем и др.). Не случайно ряд западных специалистов замечает, что «го­сударственное управление — это тот сектор управления, который находится в политическом окаймлении». Так же настроено и большинство отечествен­ных специалистов, рассматривающих решения государственных органов как «особую группу политических решений». Некоторый оттенок этой позиции придает мнение ученых, полагающих, что «связь политики с государством. существует. в той мере, в какой государство причастно к нормативно-институциональному оформлению и осуществлению власти».

В то же время в научной литературе еще со времен М. Вебера спра­ведливо критикуется чрезмерная связь политики с государством, ко­торая игнорирует наличие разных типов взаимоотношений власти с гражданским обществом. Да и современная практика противоречит идее «этатизации политики», наделения политическим смыслом аб­солютно любых форм нормативно-институциональной организации и активности органов государственной власти.

Строго говоря, политизация государства основывается на чрез­мерно широкой трактовке политики, которая аттестует все формы его целенаправленной активности. Конечно, для этого есть определенные основания. Но только определенные. Например, выполняя функции по сплочению населения и обеспечению легитимности правящего режима, организации социального порядка, осуществлению суверенитета и др., государство выступает как институт, принимающий политические ре­шения. Иными словами, политическая составляющая в подавляющембольшинстве случаев присутствует в свойственном ему типе решений. Однако это вовсе не означает, что вся активность государства обладает политическим характером. Как верно заметил Ж.-Л. Шабо, «несмотря на претензии политической власти, она не может всецело господство­вать над управляемым ею обществом». По его мнению, у государства и общества существует целая система противовесов расширению пре­зумпций политической власти, предполагающая правовую защиту уп­равляемых, соблюдение принципа законности, конституционный кон­троль и ряд других механизмов, снижающих возможности государства использовать политические подходы для оценки социальных статусов и ресурсной оснащенности населения. А следовательно, и для проекти­рования тех или иных решений.

В то же время содержание политического формата деятельности государства подразумевает не только цели и функции, но и особые методы регулирования конфликтов, а также использование соответ­ствующих структур и институтов. Однако мировой опыт показыва­ет, что собственно политические методы регулирования появились у государства не с момента его возникновения, а в связи с потребно­стью общества в переходе к несиловым, договорным формам орга­низации и применения власти, использующим инструменты симво­лического давления и принуждения. Не случайно Н. Лукман пишет, что государству длительное время было присуще состояние, когда оно поддерживало «социальный порядок», при котором его «собственно политические роли не были выделены» специально и осуществля­лись «вместе с важными религиозными, хозяйственными, семейны­ми, воспитательными, военными, юрисдикционными, культурными ролями».

Строго говоря, политические методы представляют собой несиловой метод неконгруэнтного регулирования общественных процессов, предполага­ющего, что независимо от предметного содержания конфликтов государство (применяя двойные, тройные и иные аналогичные стандарты по отношению к различным участникам разработки целей) использует для их урегулирова­ния переговорные, игровые, манипулятивные, информационно-символиче­ские и прочие аналогичные средства. В определенной мере это те методы, которые Дж. Най относит к проявлению «гибкой власти» или использованию «мягкой силы». Учитывая специфические интересы и позиции всех участни­ков конфликта, эти методы позволяют достигнуть взаимного компромисса для необходимого государству распределения ресурсов и статусов, снизить напряженность и остроту противостояния сторон. Понятно, что такие инс­трументы госрегулирования существенно отличаются от применения государством правовых (основанных на применении единых, заданных нормами закона санкций), экономических (использующих стоимостные критерии оценки взаимоотношений участников хозяйственно-перераспределительных отношений), моральных (рассчитанных на совмещение этических стандартов управляющих и управляемых) или психологических приемов, направляющих и корректирующих поведение лиц, принимающих государственные решения. Характерно при этом, что политические формы госрегулирования нередко «обтекают» как правовые, так и морально-этические ограничения, сущест­венно расширяя поле для проектирования и маневрирования органов власти.

Методы политического регулирования (как системное явление) возникли значительно позже применения государством принудитель­но-силовых и административных инструментов. И основной задачей их применения было прежде всего поддержание (регулирование, конс­труирование) баланса сил участников тех или иных конфликтов и от­ношений. А исторически длительное использование этих инструмен­тов распределения государственной власти постепенно сформировало не только различные зоны государственного управления, где наиболее эффективно применялись эти инструменты, но и особую сферу обще­ства со своими структурами и институтами.

Определение политического профиля активности государства поз­воляет лучше объяснять мотивы ЛПР, отличные от правовых и адми­нистративных формы координации действий государственных и граж­данских институтов, интерпретировать взаимоотношения последних с международными структурами, видеть возможности различных спо­собов проектирования общественных связей и отношений. Более того, учет специфики политического регулирования общественных про­цессов позволяет увидеть, что принятие государственных решений является не столько формально-институционализированной формой взаимодействия органов власти (подчиняющихся законам, правилам и процедурам административной деятельности), сколько сложным и неоднозначным процессом, включающим в себя — наряду с форма­лизованными действиями органов власти — многообразные ненорма­тивные интеракции различных агентов.

Наряду с констатацией ведущих форм теоретической рефлексии по поводу принятия государственных решений следует видеть и наличие когнитивных подходов, которые оказывают активное сопротивление построению аутентичной теории. Так, одной из наиболее распростра­ненных причин, усугубляющих сложности в отображении рассмат­риваемого нами процесса, является постоянное преувеличение его биологических (антропологических), ценностных, культурных, цивили­зационных или (в широком смысле) субъективных оснований. В конеч­ном счете абсолютизация таких подходов нередко превращает данный вид целеполагания в открытый, непрогнозируемый процесс, по сути исключающий влияние на человека норм и институтов, правил и рег­ламентов совместного действия. По мнению приверженцев такого рода подходов, принуждающее влияние идей неизбежно порождает самообязывающие соглашения (договора) между акторами, которые становятся выше их статусных обязанностей, интересов и соображений выгоды. Это говорит о том, что данные теоретики в равной степени игнорируют как стабилизирующее влияние организационных факторов и условий на поведение акторов, так и подвижность идейных компонентов роле­вой активности последних. В результате принятие решений выходит за пределы рационального контроля и становится непрогнозируемым и качественно неидентифицируемым процессом, целиком и полностью зависящим от волевых свойств и качеств человека. В своем пределе акцентация субъективных компонентов целеполагания ориентирует неко­торых исследователей на конспирологическиеформы объяснения этого процесса, продуцирование множественных теорий заговора.

По сути, сторонники конспирологических и криптологических подходов, пы­тающиеся уверить оппонентов, что процесс целеполагания (особенно в сфе­ре мировой политики и глобального управления) направляется рукой невидимого «международного проектировщика», плетущего тайные заговоры и охваченного недоброжелательством по отношению к «нашему» государ­ству, относятся к квазитеоретическому, профанному дискурсу. К сожалению, особенно в российском сегменте политической науки, все эти теории «тене­вого мирового правительства», «масонских заговоров» и прочие аналогич­ные мифы не только получили большую распространенность, но и пытаются придать себе некую академическую респектабельность.

В конечном счете, такие идеи отрицают продуктивность любого теоретизирования в области целеполагания, настаивают на исключи­тельном статусе дескриптивного подхода, рассматривающего приня­тие государственных решений как форму искусства , лишенную своих универсальных и институционализированных начал. Описывая субъ­ективированные практики, конкретные технологии, приемы и мето­дики, приверженцы такого подхода согласны лишь на некоторое ра­циональное обобщение фактов, позволяющих фиксировать частичные алгоритмы действий по разработке и реализации решений. Чаше всего такую позицию занимают специалисты, непосредственно вовлечен­ные в разработку государственных программ и проектов и в силу своего рода деятельности исповедующие не предметный, а проблемный прин­цип отображения данного процесса. Одним словом, прикладная эврис­тика претендует на статус единственно оправданной аналитической призмы, через которую описываются и исследуются все формы целе­направленной активности государства.

Таким идеям постоянно оппонирует логический позитивизм, де­монстрирующий безразличие к собственно человеческим началам це­леполагания. Эта методологическая платформа предполагает акцент на формализации и алгоритмизации функционально-ролевых взаи­модействий ЛПР, умножении регламентов и инструкций для управля­ющих и управляемых, она ограничивается исключительно количественными формами отображения принятия государственных решений. В десятках книг, убеждающих читателя в необходимости добиваться конструирования «правильных» форм организации государства, ог­раничиться формально-институциональными подходами к принятию государственных решений, целеполагание трактуется как линейный рационально организованный процесс, осуществляемый в форме по­следовательно восходящего движения. Таким образом, возведенная в абсолют рациональность превращает принятие решений в отстра­ненное от жизни абстрактное вычисление целей, которые игнорируют реальный дисбаланс интересов государства и общества, практическую архитектуру их отношений, предлагая, таким образом, весьма далекие от жизни модели и рекомендации по совершенствованию государ­ственной политики.

Следует обратить внимание и еще на одну когнитивную причину, затрудняющую создание аутентичной теории принятия государствен­ных решений. В этой связи укажем на то, что в рамках многих сис­темных, макроэкономических, кибернетических и некоторых других подходов (за исключением психологического) действующий актор ни­когда не рассматривался в качестве системообразующего начала изучаемого процесса. А потому и государство — по крайней мере, в рамках этих научных исследований — не рассматривалось в качестве начала, объясняющего весь процесс целеполагания.

Впрочем, даже если исходить из того, что специфика любого це­леполагания прежде всего обусловлена природой актора принятия решений (задающего особый взгляд на проблемные для себя зоны общественной жизни, определяющего способы достижения целей, собственные критерии для оценки достигнутых результатов и т. д.), то выясняется, что выделить соответствующую специфику государства оказывается весьма и весьма непросто. Прежде всего дело в том, что представители разных научных направлений (в силу присущих им под­ходов или научных традиций) даже центральную часть этого института трактуют порой полярно противоположным образом. Недопустимые упрощения этого сложного процесса проявляются и в идеализации, а также односторонней характеристике государства.

Так, весьма распространены в науке нормативно-абстрактные фор­мы интерпретации данного института, попытки объяснить его совре­менную динамику понятиями, восходящими к эпохе становления это­го типа общественной организации. Контрпродуктивную роль играют и попытки чрезмерной идеализации государства, а также его перегруз­ка морально-ценностными коннотациями (пытающимися оценивать деятельность аппарата управления в рамках ценностных диспозиций Родины и Отечества). Как слабо конструктивную следует отметить и роль формально-юридической интерпретации этого процесса, реду­цирующей функционирование государства к конституционно-право­вым основаниям его деятельности. В результате этого целеполагание предстает как отправление полномочий государственных чиновников, а его изъяны объясняются либо несовершенством законодательства, либо неумением провести в жизнь его базовые статьи.

Еще одним показателем сложностей теоретического отображения принятия государственных решений является неоднозначность пози­ционирования самой целеполагающей деятельности в рамках данно­го института. В частности, принятие решений может одновременно рассматриваться и как отдельная функция государства, и как комп­лексное образование, концентрирующее усилия различных органов власти и управления и включающее в себя различные неформальные и латентные практики. Во втором случае принятие решений в госу­дарстве рассматривается уже не как процесс достижения целей, а как более широкий социальный процесс, в который включены карьерные стратегии чиновников, взаимоотношения власти и общества, асиммет­ричные ценности госменеджеров и политиков, коррупционные структуры и явления, а также другие аспекты совместной деятельности по выработке целей.

Сложности в адекватном отображении природы и местоположения принятия решений создает и современная практика функционирова­ния государства, которая демонстрирует постоянно меняющийся – и отчасти затрагивающий трансформацию природы данного институ­та — характер деятельности органов власти и управления, их отношений с гражданскими и международными структурами. В частности, как считают специалисты, массовый прорыв в технологиях и инструментах управленческой активности государства, связанный с усилением вли­яния гражданского сектора, а также с изменениями в глобальном про­странстве, «изменил природу государственного менеджмента и шаблон решения государственных проблем». Такого рода факты существенно снизили значение классической, институциональной теории государ­ственного управления (делающей акцент на деятельности правитель­ственных агентств и присущие им методы централизованного регулирования), а также теории имплементации (акцентирующей центральную роль проектов и программ). Им на смену пришло понимание государ­ственного управления как процесса, где главную роль играют механиз­мы и технологии кооперативного достижения государственных целей, где органы государственной власти вырабатывают свои цели в тесном сотрудничестве с гражданскими структурами.

Такие теоретические подвижки существенно повлияли и на тео­ретические подходы к принятию решений, предполагая, что государ­ство, даже имея необходимые средства для принуждения кого-то из партнеров (в международном и гражданском пространствах), должно нацеливаться не на продавливание своих решений — односторонних с этой точки зрения, а на конструктивное взаимодействие с партнера­ми и контрагентами (стейкхолдерами).

Существенной причиной, порождающей не только теоретические, но и смысловые конфликты в интерпретации базовых понятий в те­ории принятия государственных решений, являются столкновения подходов, свойственных различным направлениям научной мысли, за­имствованные из естественных наук метафоры или же художественные образы. Играют свою роль и свойственные каждому историческому времени традиции в восприятии тех или иных опосредованных госу­дарством явлений. Свою лепту в нагромождение эпистемологических «завалов» при формировании теории принятия государственных ре­шений вносят также гражданский дискурс и бытовые интерпретации различных форм государственного управления. Чаще всего предлага­емые обывателями позиции и оценки переполнены морализаторством и интеллектуально не способны оценить сложность процессов государ­ственного управления. Нередко встречается и просто ничем не обос­нованное агрессивное отношение к управленческим акциям того или иного государства, вызванное идеологическими пристрастиями или эмоциональным неприятием правящих структур.

Сложное сочетание научного и профанного дискурсов усложняет познава­тельную ситуацию, порождая неизбывный полисемантизм в этой области знаний, порождая и умножая различные интеллектуальные ловушки и за­блуждения. К примеру, в научном дискурсе обнаруживается стремление найти некую единую логику действий государства; отождествить структу­ры государственного и корпоративного управления; увидеть в действиях госчиновников исключительно корыстные намерения; снизить, а то и вовсе исключить неопределенность в решении сложных общественных проблем; ориентироваться исключительно на моральные инвективы в разработке го­сударственной политики и т. д.

Одним словом, разнообразные интерпретации государства и приня­тие им решений нередко ослабляют, а то и исключают дифференциро­ванное отношение к разнообразным ролям и функциям акторов в про­цессе целеполагания, а главное — реалистическое видение государства и его роли в принятии решений. Ведь, как мы увидим в дальнейшем, раз­работка и достижение государством своих целей не всегда носит не только институционализированный, но и целостный характер, временами лишь соединяя дискретные акции и интеракции своих институтов и сто­ронних структур. Более того, «соединение» таких акций в некие функ­циональные цепочки взаимодействия ЛПР временами может вообще происходить за рамками государства (когда, к примеру, цели вырабаты­ваются в бизнес-секторе влиятельными предпринимателями, а чиновники лишь озвучивают и выполняют их задания «от лица государства»). Причем устойчивость таких диспозиций такова, что даже влияние глоба­лизации, информатизации и других современных трендов, трансформи­руя многие структурные параметры государства, подчас никак не влияют на эти механизмы и технологии принятия решений.

Сказанное позволяет считать, что, несмотря на сложную структу­ру знания, теория принятия государственных решений должна стре­миться к внутренней целостности научной дисциплины, обладанию собственным предметом и методами изучения. Так что хотя сегодня эта теория и находится в стадии концептуализации, мы можем про­демонстрировать ее основные, несущие конструкции, позволяющие адекватно интерпретировать процесс разработки и исполнения государственных решений.

Учитывая сказанное, обратимся к наиболее важным параметрам той сложной теоретической картины, которая отображает процесс принятия и исполнения государственных решений.

Сложный, гиперкомплексный процесс принятия государственных решений отражается в таком же многоуровневом и, как следствие, весь­ма противоречивом перечне интерпретационных моделей. Несколько огрубляя познавательную ситуацию, можно выделить ряд уровней и направлений теоретического отображения этого процесса.

Первый уровень характеризует наиболее широкие парадигмальные подходы в понимании двух основных объектов — процесса принятия решений (как особого вида взаимодействия любых социальных акторов) и государственного управления как системы, в рамках которой осущест­вляются разработка и реализация государством своих стратегий и це­лей. Такое членение обусловлено тем, что, во-первых, универсальные параметры принятия решений являются фундаментом любых целена­правленных (целеориентированных) действий государства, основани­ем всех форм его предметно направленной активности; а во-вторых, тем, что система государственного управления (как ближняя деловаясреда целеполагания) задает наиболее общие границы и пределы вза­имодействия органов власти с гражданскими структурами, определяет характер преобразования интересов общества в конкретные решения.

Второй уровень теоретической интерпретации процесса принятия и исполнения государственных решений демонстрирует специальные модели, раскрывающие особенности предпринимаемых государством акций и интеракций.

Вначале обратимся к характеристике принятия решений как осо­бой разновидности социальных взаимодействий.

В науке принятие решений в основном отражается в рамках двух те­оретико-методологических подходов, которые проходят сквозь всю — начатую еще исследованиями 40-х годов прошлого столетия — историю разработки политико-управленческих концепций. Это нормативный (прескриптивный) и поведенческий (дескриптивный) подходы, которые выражают две различные философские системы мышления, интерпре­тирующие возможности человека как родового существа в деле произ­водства решений. Их содержание включает целый комплекс парамет­ров, отражающих особенности позиционирования человека в мире, его способности к анализу имеющейся у него информации, возможности влияния на внешние обстоятельства, особенности его взаимодействия с обществом и государством.

Сторонники нормативного подхода исходят из того, что человек обладает высокими адаптивными возможностями к внешней среде и потому способен объективно отображать складывающуюся ситуа­цию, а, следовательно, рационально выделять и диагностировать име­ющиеся проблемы, точно рассчитывать альтернативы их реализации, предвидеть и объективно оценивать результаты реализуемых решений. Для анализа всех зависимых и независимых переменных челове

Принятие решения представляет собой сознательный выбор из имеющихся вариантов или альтернатив направления действий, сокращающих разрыв между настоящим и будущим желательным состоянием организации. Данный процесс включает много разных элементов, но непременно в нем присутствуют такие элементы, как проблемы, цели, альтернативы Данный процесс лежит в основе планирования деятельности организации, так как план — это набор решений по размещению ресурсов и направлению их использования для достижения организационных целей.

Основные принципы принятия управленческих решений: Козбаненко В.А. Государственное управление: основы теории и организации. 2 т.: Учебник — М.: «Статус», 2009.